目前，我国数据产权登记迈入发展新阶段，其特征表现为宏观政策出台与地方先行试点相结合，国家标准与行业标准完善并行的上升态势。宏观性政策为之提供指导功能；地方先行试点为之提供实践范式。有鉴于此，全国各地充分发挥相关专业机构、科研单位及头部数据型企业的引领效应，因地制宜高效推进各地管辖区域内的数据登记探索。然而，在先行实践过程中，隐患时有显现。例如，缺乏统一登记标准，导致质量参差不齐的数据要素在全国市场流通，数据正面临“野蛮生长”的隐患；而登记机构与平台的不统一，使各地数据管理部门的权责边界陷入模糊地带。因此，在充分肯定各地实践探索成果和经验总结的基础上，有必要对目前数据产权登记发展存在的问题作进一步梳理与反思，推动全国数据产权制度图谱体系之筑构。
在“数据二十条”政策出台之前，数据产权登记也被称为数据资产登记或者数据要素登记等。目前，关于数据产权登记制度和顶层指导原则仍在积极探讨之中。2023年9月，中国信息通信研究院在《数据要素白皮书（2023年）》中强调，各地区可积极探索新的数据产权登记方法，以应对当前数据产权归属界定的难题。在实践中，各地知识产权局、数据管理机构、财政部门、数据交易所以及企业级数据平台正积极尝试多种数据登记模式，如数据知识产权登记、授予数据资产凭证、数据要素综合登记、数据资源公证等，不断丰富登记的实践模式。
2022年11月，国家知识产权局公布《关于确定数据知识产权工作试点地区的通知》，指定北京市、上海市、江苏省、浙江省等地作为数据知识产权工作的试点地区，随后在《国家知识产权局办公室关于深化数据知识产权地方试点工作的通知》（国知办函规字〔2023〕999号）中新增天津市、河北省、山西省等地区作为2024年数据知识产权试点地方[5]。江苏、北京、浙江、深圳、天津等地相继出台工作方案或管理规定。就登记的主体和对象而言，各地皆明确指出，数据持有者或处理者为登记主体，而登记对象则是合法获取、经过处理且具有实际应用价值、商业潜力和体现智力劳动成果的数据或数据集。在管理机构和审查流程方面，由当地知识产权局负责统筹管理。
2021年10月，广东省发行了全国首张公共数据资产凭证，该凭证由省数据局监制，数据提供方和需求方根据双方协议申请，数据权利主体通过授权赋予需求方数据使用权，需求方在获得授权后向提供方申请数据资产凭证并附上有效的电子签章，从而形成正式数据资产凭证。2022年6月，广东省政务服务数据管理局发布了《广东省公共数据资产登记与评估试点工作指引（试行）》，规定由广东省政务服务数据管理局负责审核申请登记的数据资产，进行公示登记和效果监测，并为通过审核流程的公共数据资产颁发数据资产登记证书。[6]
2022年7月，北京国际大数据交易所数据资产登记中心作为全国首家中心正式揭牌，标志着北京市在构建数据要素核心基础设施和推动数据市场化流通方面迈出重要一步。该中心工作主要围绕三个方面：首先，基于北京市的数字经济规则体系，建立数据资产登记的政策和制度框架，从而提供明确的规则和流程；其次，利用区块链等前沿技术构建数据资产登记平台，发布数据资产凭证和数字交易合约，确保数据资产独特性；最后，连接数据资产登记平台与交易平台，探索建立一个涵盖登记、评估、交易和增值的数据资产生态体系，以促进数据资产的开发和价值实现。2023年11月，北京国际大数据交易所在北京社会数据资产登记中心成功落地，为市场参与者提供数据登记服务，并结合数据来源、持有和运营情况发放数据资产登记凭证。
2023年5月，浙江省财政厅批准温州市财政局在全省率先启动数据资产管理的试点项目[7]，同时起草了《关于探索数据资产管理试点的指导意见（试行）》，旨在为数据资产管理提供明确的指导。以市大数据运营有限公司的“信贷数据宝”数据资源为例，当地成功完成了数据资产确认登记的第一单，该案例亦是国内首次公开报道的由财政部门指导企业将数据资产纳入财务报表的实例。天津市则以天津数据资产登记评估中心为依托，汇聚行业专家和前沿技术，为市场提供全面精确的数字资产评估服务。山东省青岛市则是以企业级数据要素平台作为支撑，利用现有数据资产登记平台、价值评价标准和模型，对数据资产进行登记和价值评估。
2021年11月，上海数据交易所举行揭牌仪式并推出了首批数据要素登记凭证，实现了数据要素的“一数一码”管理，确保数据可登记、可统计和可核查。该所的数据登记系统利用区块链、数据安全沙箱、多方安全计算等尖端技术，覆盖了数据从登记申请到审核、资产核准、证书签发的全流程生命周期的关键环节，为数据资源化、产品化、价值化提供了技术支撑，确保数据资产确权和登记公示效力。2023年7月，上海市发布了《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》，支持浦东新区开展数据知识产权登记试点。规定中提出，数据知识产权登记凭证应与数据交易链实现联通，并与数据要素登记凭证相互认可，以促进数据知识产权成果的有序流通。[8]
海南省大数据管理局同样授权数据要素超市的运营商，负责数据要素所有权登记证书发放。值得关注的是，海南数据要素登记采用双平台公示模式，即经过审核的数据要素，将在海南省大数据管理局网站及数据要素超市运营商的平台上公示7个工作日。公示期满且无异议后，由省大数据管理局授权的数据要素超市运营商发放数据要素所有权登记证书。2023年12月，海南省大数据管理局发布了全国首个明确数据要素所有权确权登记的指导文件《海南省数据要素超市数据要素确权登记实施细则（暂行）》。该实施细则提出应当对经过处理、数据关联对象授权明确、来源可靠、可量化且具有社会经济价值的数据要素进行权属确认，进而明确申请者对其数据要素拥有的占有、使用、收益和依法处置的权利，确保海南数据要素具备可量化、可控、可盈利的特性。[9]
贵阳大数据交易所于2022年5月发布流通交易规则，并为数据商和中介机构颁发登记凭证。2023年1月，该交易所获国家OID注册中心授权，成为全国首个OID行业节点，计划建设OID服务平台，提供数据要素、资产和交易登记服务，助力全国数据要素登记体系。同年8月，贵州发布《数据要素登记管理办法（试行）》[10]，明确数据资源、算法模型等为登记对象，由大数据发展管理局主管，数据流通交易服务中心负责登记工作。
除了由当地数据行政主管部门开展数据登记工作以外，还有部分数据型企业也进行了数据登记探索。例如2023年7月，人民网•人民数据管理（北京）有限公司推出了“数据资源持有权证书”“数据加工使用权证书”和“数据要素经营权证书”，此举基于人民链Baas服务平台（2.0版本），旨在解决数据确权、流通和交易中的难题，推动数据要素市场的健康发展。[11]
江西省司法厅直属的赣江公证处打造了全国首个省级数据资源登记平台，该平台于2023年8月21日启动，成功完成首例数据资源公证登记，为数字经济提供了“江西方案”。该平台给有数据登记确权和资源入表需求的企业提供服务，内容包括登记申报、合规审核、可信存证、公示验真、运营管理等模块，支持数据权益方、审查评估机构、公证机构、律师事务所、数据技术公司、数据交易场所、监管机构等主体进行数据产权管理。[12]公证制度具有司法公信力、效力强、第三方确权、客观独立的特点，在一定程度上能有效预防纠纷、保障交易安全。
上述各类数据登记模式，尽管在实施主体、操作流程、技术应用等方面存在差异，但其共同目标均是为了解决数据产权归属和保障数据交易流通的实践难题。为彰显数据登记在先行地区中所发挥的探索价值，夯实数据管理实践基础，有必要对上述模式异同及实践效益作进一步分析。
首先，相同点都是在于明确数据产权，推动数据要素的合理流通和有效利用。各地进行数据登记，体现了对公法与私法功能的兼顾，既实现各地数据主管部门既发挥了公法意义上对于数据登记的行政准入和监管目的，又体现了数据登记在私法层面上发挥的交易流通与数据利用的公示公信目的。[13]另外，各地利用区块链等前沿技术构建数据资产登记平台，发布数字交易合约，其合约磋商与订立由数据交易方自行决定，体现了对数据市场交易主体意思自治的尊重，我国现行合同法律规范将有效嵌入目前数据交易体系内。在技术应用上，多数模式都采用了区块链、数据安全沙箱、多方安全计算等新兴技术，以确保数据的安全性和真实性。区块链技术通过分布式账本和加密算法保障数据不可篡改；数据安全沙箱提供隔离环境进行数据测试；多方安全计算允许在保护隐私的前提下进行数据验证。此外，零知识证明、同态加密和联邦学习等技术进一步增强了数据处理的安全性和隐私保护。
其次，差异性方面。第一，实施主体不同，采用数据知识产权登记模式的地区，一般由当地知识产权局负责，而数据资产登记模式则由数据局、政务服务数据管理局或大数据交易所等机构实施。第二，在登记内容上，数据知识产权登记更关注数据或数据集的智力劳动成果，以数据处理者为主体，以数据产品为客体纳入知识产权保护范围，体现登记内容的知识产权属性，强调其商业价值、实用价值或智力成果属性。在目的上更侧重于保护数据二次加工者的知识产权，确保数据的创新性和独特性被予以认可和保护。而数据资产登记则建立在数据财产权属性上，既考虑数据确权，也考虑数据交易与流通，在目的上更强调数据的经济价值和交易性。
基于信息化推进，我国在数据管理和利用方面取得了显著成就，为后续数据产权登记体系的成型与完善奠定了基础；同时，在既有数据管理体系下所出台的相关政策也为其提供制度的先发优势。伴随信息技术与信息服务的发展，以广告传媒、金融服务、市场销售等信息密集型为主的市场活动迎来发展机遇，市场信息化与产业化发展与社会生活的黏合度进一步加强。[14]
20世纪初，市场的专业化分工迎来全新发展，不断深化的社会系统化管理理念以及针对文件分类和档案整理的深入研究，让市场活动的内部信息管理及其相关设备技术更迭正朝着“溯源图书馆”式的方向逐步转型。[15]21世纪初，我国通过一系列政策文件的颁布与实施加快推动信息化发展，逐步深化对数据资源的认识和管理。在信息化建设的早期阶段，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的发布，标志着我国对公共数据登记工作的启动，为后续的数据管理和利用奠定了基础。随后，《国家“十三五”信息化规划》进一步明确了数据资产登记定价、交易及知识产权保护等制度的重要性，宣告数据交易市场建设的启动，为数据要素市场的培育和发展奠定了基础。上述政策及相关文件的颁布，体现了我国对数据资源重要性认识的逐步提升和对数据要素市场建设的决心。
进入“十四五”时期，我国进一步推动市场的系统化与科学化建构，在数据管理方面的认识和实践达到了新的高度。《国家“十四五”信息化规划》的颁布，强调了建立统一规范的数据管理制度的必要性，提出了数据评估定价、交易跟踪及安全审查机制构建设想，并细化了数据要素市场构建的配套化制度。此外，“数据二十条”的发布，提出了数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，为数据产权的明确和保护提供了政策支持。上述政策的推行实施，促进了数据产权制度的创新和数据要素市场的健康发展，我国数字建设迈进高峰。
近年来，《数字中国建设整体布局规划》和《2023年知识产权强国建设纲要和“十四五”规划实施推进计划》的出台，进一步明确了畅通数据资源大循环和构建国家数据登记和管理机制的要求，加快了数据知识产权保护规则的制定。围绕规划和纲要的实施，一方面助推了数据资源的有效流动和利用，促进数字经济的发展，另一方面也有效强化对涉及数据产品与服务的知识产权保护[16]，为数据创新和利用提供了更有力的保障。
我国数据管理标准化的不断推进为数据资源的有效管理和利用提供了更加明确的指导和规范。近年来，全球范围内迎来了新一轮信息技术变革，各类数据呈几何倍爆炸式增长。区别于过去海量信息时代，当下数据在不同应用场景、行业和市场交易形式下，其载体与表现形态也各有差异。在信息产业化发展背景下，尽管数据依旧保留了传统商品交易的特征，但在纯粹交易流通环节内，也包含一部分虚拟化、智能化共享特质，并呈现更接近市场活动者隐私的敏感性特征。
同时，我国也加快推进对数据信息标准化的初步探索与数据元注册的工作。[17]在2001年，我国针对信息技术领域的数据元进行标准化和规范化建构，颁布了国家标准GB/T18391.6-2001《信息技术数据元的规范与标准化第6部分:数据元的注册》。其核心在于为数据元素提供全球唯一的标识符，确保数据元素的唯一性，并规定了数据元素注册簿应包含的基本信息要素。这一标准的实施，为后续数据管理和应用提供了基础性的支持，满足了多样化应用场景的需求，是数据标准化初步探索的重要里程碑。在此基础上，我国进一步结合数据应用场景，推动相关具体应用领域的实践。以智能运输系统发展为例，2006年颁布的国家标准GB/T20611-2006《智能运输系统中央数据登记簿数据管理机制要求》进一步强调了数据登记簿在智能交通系统中的重要性，并简化了智能交通应用系统中数据的集成和应用，为智能运输系统的数据管理提供了明确的指导和规范。
此后，我国也迎来对数据资产管理的全面扩展与优化时期。[18]在政策层面上，我国实施政府数据资源清单管理，将范围从政府数据和公共数据扩展到了社会数据，社会各界对数据资产的价值和必要性有了更深入的认识。2021年，国家标准GB/T40685-2021《信息技术服务数据资产管理要求》颁布，其作为国内首个国家级数据资产管理标准，对数据资产管理的各个方面进行了详尽规定和细化，提升了数据资产管理的专业化和系统化水平。
上述政策和标准的颁布，为数据资源的有效管理和利用提供了更加明确的指导和规范，标志着我国数据资产管理的全面深化和成熟。
数据产权登记制度在数据要素体系中扮演着至关重要的角色，其不仅是数据市场配套保障体系的基础性制度，也是实现数据要素收益分配机制和数据安全治理机制有效运作的关键环节。[19]为充分发挥制度的功能效益，各地积极开展对数据产权登记制度构建的探索。然而，由于缺少全国统一标准和规范，不同模式在推进中遭遇阻碍，其问题与风险在数据登记的操作、管理以及市场交易等多个层面暴露出来。有鉴于此，数据产权统一登记体系的构建，是对彰显制度功能与破除现实困境在双重维度上呼吁的必要回应。
数据产权登记在确权、溯源、定价评估及合规管理等方面发挥关键作用，贯穿数据交易流通的全生命周期。
首先，在数据确权方面，数据登记通过详尽记录数据的基本信息和权利归属，为数据权利主体提供了法律保护基础。此外，数据登记还为数据合法使用和交易提供了必要的法律依据，使数据交易过程中的权利转移和权利实现更加清晰、透明。
再次，在定价评估方面，数据登记通过揭示数据的真实价值和潜在用途，有助于数据的合理定价和评估。数据的定价评估不仅涉及数据本身的质量、稀缺性和需求等因素，还包括数据产生的社会及经济影响。数据登记通过明确数据权属，进一步推动数据资产估值模式的创新，促进评估标准和制度的建设。同时，更为明确的数据登记信息将有助于降低市场参与者获取必要产品信息的成本，提升交易互信，加速数据价值向价格的转化，为数据资产的顺利评估和入表提供标准化、规范化的业务支撑，从而确保数据资产能够在市场中得到合理的定价和评估。[20]
最后，在数据合规方面，数据登记为监管机构提供了法律和技术依据，使其能有效监督和管理数据市场，确保数据交易、流通活动合法合规进行。通过数据登记，监管机构可追踪数据使用情况，评估数据交易的合法性，及时发现和处理违法违规行为。对数据市场主体而言，数据登记有助于其提高自身合规意识。
近年来，全国多地的知识产权局和数据管理机构根据本地实际情况，积极探索多种数据登记模式。先行试点的多元模式为数据登记制度的发展提供了可借鉴的经验。由于缺少全国范围内统一的标准和管理规范，不同模式在实际推进中所面临的问题和风险在数据登记的应用操作、管理机制、数据市场交易等多维度视角中暴露。
其一，技术架构差异性问题暴露。不同地区的数据登记平台在技术架构上的差异性，不仅体现在数据格式和接口的不统一上，还涉及到数据存储、处理和分析方法的根本差异，这带来了数据整合的难题。此外，技术架构的不统一还导致数据安全标准的不一致，增加了数据泄露和滥用的风险。
其二，功能设置和操作流程不一致引发连锁消极反应。各数据登记平台在功能设置和操作流程上的不一致增加了用户学习成本。此外，不一致的操作流程将导致数据登记的标准化程度降低，使不同平台产生的数据难以进行有效比较和分析，限制了数据的可用性。因此，有必要统一数据产权登记机构与平台，强化数据登记实时更新和动态管理。
其一，统一管理规范缺失。缺少统一的管理规范指导，导致各地区数据登记工作的质量控制和标准化流程无法得到保障。不仅使得数据登记的效率和质量在不同地区之间存在显著差异，还导致数据登记结果的不一致性。
其二，统一登记标准和互认机制缺失。由于缺乏统一的登记标准，各地区数据登记结果的互认性差，导致数据在不同地区间流通时面临障碍。这种互认机制的缺失不仅增加了数据流通的成本，也阻碍数据的跨区域交易，限制了数据市场的扩展和数据资源的最大化利用。此外，互认机制的缺失导致数据价值在不同地区的评估和定价出现偏差，影响数据交易的公平性和透明度。
其三，跨地区、跨部门协调机制不健全。在多方权利主体参与的数据登记中，缺乏有效的跨地区、跨部门协调机制，使得数据权利的归属和保护难以实现。以数据知识产权与数据要素登记的模式为例，从登记的内容和性质上看，数据产权与知识产权在概念和内容上不宜混用。《民法典》第123条、127条将知识产权与数据进行了区分规定，两者并非包含与否的关系。例如原始数据汇编成为数据资源。其使用价值并不是因为创造性和编排处理，而是基于数据所代表的信息。可见采取知识产权登记模式的保护范围极为有限。故而构成知识产权客体的内容并非数据，而数据资源、数据产品等相关数据要素也并非当然属于知识产权。将数据产权统一纳入知识产权局进行登记管理，不利于数据要素市场发展，且会加重两类财产权利的概念混同与管理混乱。因而有必要对数据产权登记的登记流程、权责范围进行明确，补齐数据产权登记过程中的监管漏洞， 保障数据安全，建立数据互认机制。
结合数据市场商业化进程和商业风险的背景，不同地区采用的不统一的数据产权登记效力和发放规格与标准不统一的登记凭证将带来一系列问题。例如，在数据公证模式下，虽提供了法律证明力，但公证过程可能因地区差异而变得复杂，且成本高昂。此外，公证的地域限制将导致跨区域交易的法律效力受到质疑。而在数据资源登记模式下，其更多关注数据资源的收集和存储，忽视了数据的商业化潜力和使用权的明确界定。这将导致企业在数据商业化过程中遇到障碍，难以实现数据的商业价值。上述这些问题凸显了数据市场商业化进程中的矛盾和风险，包括权利界定的不明确、交易成本的增加以及数据商业价值的不确定性。因此，有必要明确和统一数据产权登记效力，围绕统一登记凭证建立健全完善的数据登记簿管理机制，从而降低市场交易成本，促进市场的数据要素合法、有效和创新性使用。
综上，登记统一性的缺位，不仅影响数据登记的效率和质量，也对数据的互联互通、信息共享以及跨区域的数据流通和交易造成了限制，从而制约体系的整体效能发挥和数字经济健康发展。
如前文所述，数据登记在实践中面临标准不一、管理分散的局面，其根本症结在于当下缺乏对全国数据登记的统一管理。2023年10月25日，国家数据局正式挂牌，各地因地制宜推进改革，上下联动、横向协同的数据工作体系基本形成，这为全国统一数据登记制度的建立提供契机。为持续激活数据要素价值，促进数据资源合规高效流通使用，推动数字经济高质量发展，有必要立足数据登记发展新起点，围绕登记机构、登记平台、登记程序、登记效力、权责范围、登记凭证的“六统一”原则，建立全国统一数据登记制度，制定全国数据统一登记管理办法。
依托国家数据局，设立统一数据登记机构。全国各省（自治区、直辖市）数据主管部门在国家数据局的统一监管下，设立地方登记机构，严格执行全国数据统一登记管理办法。各地机构制定具体业务规则，明确数据登记的标准和程序；提供登记服务，优化用户办理体验；运营登记平台，保障数据登记的便捷性和安全性。各机构应积极履行数据信息上链保存义务，将数据登记信息加密后存储在区块链，在分布式账本技术特性下，无授权的数据修改尝试将被网络中其他节点所检测和拒绝，使存储在链上的数据具有不可篡改性。此外，区块链的可追溯性允许用户和监管机构追踪数据的来源和历史变更，增强了数据登记的透明度和可信度。同时，在区块链技术机制方面，各登记机构可实现区块链技术与数据登记流程的深度整合。从数据提交、审核到登记完成的各环节，可利用智能合约自动执行，减少人工干预，从而降低错误与欺诈风险。智能合约的自动执行也可显著提高登记效率，确保登记结果的快速产出和高度一致性。登记机构可建立重要系统及数据库的容灾备份机制，保障数据安全和系统稳定运行。其中，重要系统和数据库要定期备份，确保在发生数据丢失或损坏时，能够迅速恢复最近状态，并通过在不同地理位置建立灾难恢复站点的方式，实现在极端情况，如自然灾害或大规模网络攻击情形下，依旧确保数据安全和系统稳定运行。
搭建全国数据登记平台，设立区域性分平台进行协同运营。国家数据局主导搭建全国数据登记平台，建立集中性的信息化系统，进而实现全国范围内数据登记的统一管理和服务。全国数据登记平台作为数据登记的核心枢纽，通过其高度集成的技术架构，可确保数据登记的标准化、规范化和高效化。同时，为进一步强化数据登记的实时更新和动态管理能力，国家数据局可结合各省（自治区、直辖市）的具体情况，设立区域性数据登记分平台，以实现与总平台的协同运营。区域性分平台在遵循全国统一的数据登记标准体系的基础上，根据地方特色和需求，进行个性化的配置和优化。各平台之间的协同机制，可有效确保数据登记工作的一致性和连贯性，同时也将提高数据登记的响应速度和服务质量。通过这种总分结合的模式，可实现数据登记的跨区域互联互认，打破信息孤岛，促进数据的流通和共享。在业务执行层面，各平台统一数据登记程序、业务规则和收费标准，建立完善的数据登记标准体系。这将不仅保障数据登记的公正性和透明度，也为数据登记的参与者提供清晰的指引和预期。此外，各平台利用“实时更新”和“动态管理”的特色，通过信息技术手段，如大数据分析、人工智能算法等，对数据进行持续监控和分析，确保数据的时效性和准确性。因此，通过国家数据局的统筹规划和各区域性分平台的协同配合，全国数据登记平台可形成覆盖广泛、响应迅速、管理科学的大数据生态系统，为推动我国数字经济的发展和创新提供坚实的平台服务支持。
制定统一的登记程序，明确数据登记的步骤、要求和时限。登记工作办理应当严格按照登记申请、登记受理、登记审查、登记公示、证书发放等流程实施。具体而言，登记申请人首先可以根据登记类型在平台提交相应登记材料，进行数据产品登记的应当接入数据特征信息，当登记机构收到登记申请后，在一定期限内作出是否予以受理的决定，不予受理的，应当说明理由。[21]
在数据登记进入受理后，登记机构应当对登记材料进行审查。此处对于登记机构审查的具体要求，有必要做进一步讨论，即在采取实质审查和形式审查的路径上应当做何种选择。
首先，从各地登记管理试行工作实践看，南京、武汉、浙江、深圳等地对数据登记主管部门均采取形式审查要求，对于数据来源和相关权利来源真实性、合法合规性情况的实质性审核内容，则交由第三方服务机构，并要求其出具审查评估的专业性报告，由登记申请人提出申请时一并提交。登记机构仅从申请材料是否齐全、是否符合规定形式、是否存在违法或妨碍公共利益等明显属于不予登记的内容进行审查。
其次，从实质审查操作可行性看，目前数据市场发展迅猛，数据登记申请将可预期地出现剧增，同时由于数据要素涉及领域广泛，数据主管部门的审查人员精力和专业性有限，难以对各数据领域的状况都熟悉，此时如果引入第三方机构作为实质审查主体，对其所涉及的数据领域了解程度和对相关资料的掌握上，相对更具优势。同时，由其提供数据评估和审查，有利于减轻登记行政部门的工作负担，缩短登记审批的时间，提高登记工作效率和质量，更有利于保护数据权利人。因此，目前对登记机构的审查要求不宜上升到实质审查层面，对数据的有效真实完整等其他的专业评估审查，应当交由有资质的第三方服务机构，并将第三方服务机构纳入数据统一登记管理体系内，明确其义务和法律责任，一方面可优先和充分发挥市场机构的作用，另一方面也避免地方数据局盲目开展难以胜任的数据登记工作。
最后，对于符合登记情形的，登记机构应当将可公开的登记信息向社会公示，在公示期内未通过的，应当终止登记；公示通过的，由登记机构发放登记证书，注销登记发放注销证明。综上，登记程序应当涵盖数据登记各环节，确保各步骤操作规范和透明。此外，登记机构应提供容缺受理、便捷登记等服务内容，简化登记流程，减少行政负担，提高登记效率。
确立统一的登记效力，确保登记数据受法律认可和保护。数据产权变动时的登记的法律效力存在采用登记生效主义说和登记对抗主义说两种不同观点。[22]若数据产权登记被赋予转让效力，那么数据权利人将产权转让给他人或以数据产权作为质押时，若未完成相应的登记手续，该转移或担保权设立的行为将不具备法律效力。若数据产权登记被赋予对抗效力，即使交易双方未进行登记，交易本身的法律效力仍然存在，但这种交易不得对抗善意取得权利的第三人。[23]
考虑到我国数据要素市场发展仍处于初步阶段，目前数据登记制度尚不健全，仍然处在各地先行试点的探索时期，因此在登记效力制度的构造上，目前选择更为保守的中间路径，仅赋予数据登记以事实确认力，更体现登记的功能价值和制度妥适性。事实确认力是指确认数据产权登记内容的真实性和合法性，包括数据产权的归属、权利类型，例如明晰数据资源的持有权、数据产品的经营权等内容。此种路径为制度发展提供了必要的灵活性，以适应市场快速增长和动态变化，同时降低了交易成本和制度成本，尤其是另行建立在登记对抗或生效主义下的数据善意取得等配套制度，将加大构建成本。此外，通过这种方式，可更大程度促进数据的自由流通和共享，加速数据资源的经济价值转化和数字经济的发展。最后，此种中间路径有利于在保护数据权利主体的合法权益与降低交易风险之间达成动态平衡，为法律体系的逐步完善提供了制度余量和空间。伴随着法律与技术交融，在数据市场成熟和法律制度健全的未来，可逐步调整和完善数据登记效力和相关要求。
前文采用赋予数据登记以事实确认力的中间路径，尽管在一定程度上平衡了灵活性和保护数据权利人的需求，但其存在的隐患也不可忽视，特别是在对虚假数据、不实数据进行登记的责任划分和审查边界方面。例如，在事实确认力的框架下，如果发生虚假数据登记，将难以明确责任归属。数据提供者、登记机构和其他相关方的责任界限出现模糊，导致责任追究困难，此外登记机构在进行数据登记时，其审查义务的边界有待进一步明确。
由此可见，为尽可能避免在赋予登记事实确认力路径所出现的现实风险，应当以明确责任归属、强化法律保护为中心，建立事前审查、事后纠错双重机制，进一步提高数据登记透明度和可追溯性。进言之，在明确责任归属上，应当明确各方在数据登记过程中的责任，其中包括数据提供者的真实性保证责任、登记机构的审查责任以及其他相关方责任。由于登记机构只对数据登记作形式审查，因而应当强化第三方专业服务机构的数据要素实质审查义务，例如在出具审查报告、质量评估报告以及其他相关报告时，保证报告的合法性、真实性、准确性和完整性，如涉及因虚假记载、误导性陈述、信息泄露或者其他违反法律法规情形给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。由此，在确保数据登记灵活性的同时，提高其法律效力和市场信任度，在保护数据权利主体的合法权益和促进数据流通之间找到平衡点。
最后，围绕登记申请人、登记机构以及第三方服务机构等多方主体，应当建立统一审查监督机制，明晰责任标准和范围。在统筹性布局上，国家数据局统一指导全国各省（自治区、直辖市）数据主管部门所在行政区域内的数据登记监管工作，协同国家发展改革委、公安部、财政部、网信办等有关部门建立跨部门的协同监管机制，研究数据登记工作重大事项，协调解决重大问题。各省（自治区、直辖市）的数据主管部门对所在行政区域内的数据登记监管工作直接负责，依照全国数据统一登记管理办法，结合实际情况，细化数据登记监管工作。
发放统一的登记凭证，提供数据权利归属和交易的法律依据。登记证书由主管部门统一监制，登记机构填写、核发。其中包含登记机构、登记证号、发证日期、登记申请人及数据相关信息，是数据权利人进一步开展或参与数据流通交易、数据资产入表、质押融资、数据信托、争议仲裁、数据要素型企业培育认定等活动的可信凭证。
此外，登记机构可围绕数据登记凭证，建立统一登记账户与登记信息管理制度。登记账户由登记申请人通过登记平台申请，登记机构进行核发、管理。登记申请人通过登记账户可以实现对登记证书、登记材料的统一管理。登记申请人仅可开具一个登记账户，由登记机构配发唯一账户编码。同时，登记机构统一负责管理和维护登记信息，不得将由登记信息统计、分析形成的有关信息进行披露或者对外提供，以确保有关信息的安全、完整和数据的依法、合规使用。最后，针对所颁发的既存登记凭证，登记机构应当以电子形式设立统一的数据登记簿，对登记的数据信息进行统一管理。
综上，围绕登记机构、登记平台、登记程序、登记效力、权责范围、登记凭证确立“六统一”原则，从而构建全国数据统一登记制度，将进一步激活数据要素价值，促进数据合规高效流通使用，也为数据要素市场的繁荣和数据经济高质量发展提供强有力的制度支撑。
以“六统一”原则所构建的全国统一登记管理体系奠定了后续登记工作的施行基础，也为建立健全数据产权体系提供制度支撑。为优化数据市场管理机制，强化制度在实践层面的可操作性，有必要进一步对数据产权统一登记体系的具体构建进行深化分析与拓展。
数据作为一种新型的生产要素，其登记和管理对促进数据产权的确立与保护具有至关重要的作用。以“六统一”原则为基础构建的全国统一登记管理体系，为数据登记工作提供了坚实的制度基础。该体系的建立确保了数据产权登记的规范性和一致性，然而要真正实现这一体系在实践层面的高效运作，有必要对数据产权登记的内容和类型进行细致的分类与辨析。就登记类型而言，实践中存在不同的划分标准。
第一种，以数据登记不同阶段为划分依据，将数据产权登记分为初始登记、变更登记和注销登记三个阶段，为数据权利的确立、变更和终止提供了明确的路径和规范。初始登记作为数据产权登记的起点，允许申请人在登记机构首次确认对数据的持有权、使用权和经营权。这三个权利相互独立，可以由单一或多个权利人享有，这为数据的共享和合作提供了灵活性。同时，共生或合作产生的数据允许各参与主体在保护其他利害关系人利益的前提下，独立申请初始登记。变更登记和注销登记则分别对应数据权利的变更和终止，它们确保数据权利的动态调整和最终退出，维护了数据产权登记系统的完整性和时效性。
然而，此种基于阶段划分的数据产权登记分类法，存在一定局限性，难以有效支撑登记工作高效开展和服务优化，也不利于数据市场的统筹管理和数据产权的清晰界定。在初始登记阶段，内容的繁杂性使登记过程变得复杂且难以操作，迫切需要进一步的类型化以简化和明确流程。现有分类未能充分捕捉数据产权分置的细微差别，例如数据的持有权、使用权和经营权之间的相互关系和独立性，以及它们在数据市场流通交易中的动态变化。这种分类方法也没有全面反映数据从产生到消亡的整个生命周期，包括数据的采集、加工、使用、共享、交易、保护直至最终的注销等各个环节，其简单化的处理方式在实际工作中的指导意义有限。此外，初始登记的规定内容较为杂糅，不够明晰，难以体现数据登记管理的科学性和高效性。例如，尽管初始登记承认数据持有权、使用权、经营权相互独立，但在实际操作层面，缺乏相互协调的明确指导。这种模糊性导致在数据交易和流通过程中，权利人难以清晰界定自己的权利范围和义务，增加了权利界定的复杂性。同时，由于数据具有高度的流动性和可变性，权利的动态化过渡和更替成为常态，使得权利人在同一阶段或不同阶段的权利极易出现混同。倘若数据的原始持有权人同时也是使用权和经营权的持有者，那么在权利转移或变更过程中，如何避免重复登记和确保权利的连续性，将成为不可忽视的难题。又例如，数据持有权人在进行初始登记后，进一步将数据资源加工处理后的数据产品转让给第三人，则会面临第三人作为经营权人是否要对同一数据进行经营权的初始登记，还是仅需要办理持有权变更登记的选择窘境。此外，如果此时的原持有权人同样是使用经营权人，那么是否又涉及到重复登记的问题。在此种类型划分下，数据登记管理在实践中会出现较多问题和冲突，且在矛盾调和过程中极大地降低数据登记管理的工作效率，增加数据主管部门的负担，对数据市场流通交易造成混乱的风险性增加。
第二种，以数据持有权人为中心进行构建，将数据产权登记分为数据持有登记、许可登记、转让登记、变更登记、注销登记。数据持有登记是对数据持有情况的记录，登记申请人应为数据持有人。已登记的数据持有人通过授权许可，赋予被许可人数据加工使用、数据产品经营等权利时，被许可人可以申请数据许可登记。当数据的持有人发生改变时，受让人可以向登记机构申请转让登记。原登记内容发生变化或者需更正原登记内容的，登记申请人可以向登记机构申请变更登记。最后，当数据持有人因解散、被依法撤销、被宣告破产或者其他原因终止营业，或者无法继续经营该数据，导致数据相关权利灭失时，可以向登记机构申请注销登记。以上路径构建了一个以数据持有权人为轴心的登记管理框架。以数据持有权人为中心构建的数据产权类型化登记路径，同样存在权利保护与利益分配的不平衡，以及权利界定的模糊和交易流通的复杂性增加等问题。在三权分置的设计下，如果仅强调数据持有权人，则会忽视数据加工者和数据经营者的权益。例如，当数据被多次加工或整合到新的产品中时，原有持有权人与加工者、经营者之间的权益界限变得模糊，引发权利界定争议。在数据交易流通方面，如果权利转移和许可关系没有得到清晰记录和规范，将增加交易成本和法律风险，影响数据的自由流通和有效利用。例如，一个企业在购买数据分析服务时，如果服务提供商对数据的使用权和再转让行为没有明确界定，将导致企业在使用这些数据时面临法律上的不确定性。
综上所述，无论是基于阶段划分的数据产权登记分类法，还是以数据持有权人为中心构建的数据产权类型化登记路径，都存在一定程度的局限性。上述分类法或许无法全面适应数据市场的复杂性和动态性，特别是在权利统筹保护、利益分配、权利界定和交易流通等方面存在不足。为了解决这些问题，有必要转变现有的分类法思维，更加贴近数据市场的实际需求。
市场的实际需求、交易模式和参与者行为是数据产权登记制度有效性的关键。结合对数据市场的特性和发展动态的深入理解，才可能构建既符合实际交易习惯又能解决权利界定、保护和流通等问题的登记体系，从而促进数据资源的有效配置、创新应用和价值实现。[24]因此，数据登记分类法改进的落脚点首先应当回归数据市场本身，基于数据生产和流通使用的“价值链”，构建从“数据资源”再到“数据产品”的类型层级。[25]
此种层级化构建思路能够更好地反映数据从原始状态到加工后的增值过程，为不同类型的数据产权提供更加精准的登记和管理。[26]申言之，可以采用数据市场分级、数据类型分类的二分法路径。在一级市场层面，重点进行数据资源登记，这包括对原始数据的收集、存储和基本属性的记录，确保数据的来源、质量和可用性得到明确。换言之，原始数据资源需经过清洗、整理和标注等步骤，才能转化为结构化、适合利用的数据资源，这一转化过程将显著提升数据的应用潜力。[27]该阶段的登记有助于保护数据来源者的权益，为数据的进一步加工和利用奠定基础。在二级市场层面，则进行数据产品登记，这涉及到对数据集合和数据产品的加工、整合和创新使用，以及相关的使用权、经营权等权利的登记和保护。换言之，当数据资源经过初步加工变成数据集后，可以进一步结合算法、程序、软件等技术元素，并针对特定的商业应用场景，开发出具有独特性的数据分析产品或服务。[28]这一阶段的登记有助于促进数据的流通和交易，保护数据加工者和使用者的合法权益，推动数据产品的创新和应用。
此外，针对数据服务在数据产权登记分级市场体系的定位，有必要作进一步厘清。尽管数据服务搭建着连接数据资源和用户需求的桥梁，在数据市场交易中扮演着枢纽角色，但其是否能作为登记客体纳入数据产权登记内容范畴之下还有待讨论。从定义上看，数据服务是指提供数据采集、数据传输、数据存储、数据处理（包括计算、分析、可视化等）、数据交换、数据销毁等数据各种生存形态演变的一种信息技术驱动的服务。因此，数据服务是一系列信息技术驱动的活动，其贯穿于数据的整个生命周期，此类活动是动态的、过程性的，主要目的是支持和促进数据资源的管理和使用，并非数据资源或数据产品本身。由于数据服务的本质是满足服务受领人需求的服务，而不是产生或拥有数据本身，其并不具备作为数据产权客体的属性，即不具有可拥有、可买卖或可控制的独立产权形态。而数据资源和数据产品则具有明确的产权属性，可以被明确地控制和交易。数据资源是原始的、未经加工的数据集合，而数据产品则是数据资源经过特定处理和组织后的成果，具有特定的应用价值和商业价值。因此，数据资源和数据产品可以并且应该纳入数据产权登记类型的客体之内，以便进行权属明确、交易合法性验证和产权保护。从功能上看，数据服务更倾向为展示数据资源如何存储加工、数据产品如何交易使用，呈现出加工承揽、委托处理、存储保管等动态化法律关系。从某种意义上看，即使数据服务呈现出“数据服务产品化”的静态情形，也同样可为数据产品类别所涵盖。数据市场中数据服务提供者和数据服务受领者的法律关系应当由民法典进行调整，数据服务所涉及的相关权利转让可遵循数据产权变更登记的管理办法，而数据服务本身不宜作为登记客体。因此，将数据服务纳入数据登记体系会模糊数据产权的界限，因为服务本身并不直接对应于可登记的产权实体。数据服务涉及的权利转让或变更，应当通过合同法等相关法律规范来调整，并通过数据变更登记来反映服务过程中权利的变化[29]，而不是将服务本身作为数据产权的客体进行登记。这样的区分有助于维持数据产权登记体系的清晰性和功能性，确保数据资源和数据产品的产权得到有效界定和保护。
综上，通过转变数据产权登记的思维和方法，从阶段划分和持有权人中心转向基于价值链的类型层级，将得以更好地适应数据市场的发展需求，实现数据产权的合理分配和有效保护。此种改进不仅有助于克服现有登记路径暴露的短板，也能够为数据产权的管理和保护提供更加科学、合理和高效的方案。
首先，从二者具体内容上看，数据一级市场登记是对数据资源持有情况的记录，登记申请人应为数据资源的来源者或持有者。具体登记内容是数据来源者或持有者对原始数据进行采集、清洗和加工等劳动投入后形成可利用的数据资源，包含但不限于以电子化形式记录和保存的具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集、数据信息。数据二级市场登记是对数据产品交易、定价等情况的记录，登记申请人应为数据产品的使用者或经营者。具体登记内容是数据使用者或经营者对数据资源进行深入分析和处理等劳动投入后转化为具有市场特定应用价值的数据产品，包含但不限于API数据、模型、数据分析报告、数据可视化产品、数据指数等产品。
其次，从二者所呈现出的联系与区分形式上看，数据一级市场与二级市场存在密切的联系。例如，都会涵盖数据资源或数据产品的名称、类型、规模、应用场景、敏感性声明等方面。但二者在登记内容的侧重上呈现显著区别，一级市场下的数据资源登记更多涉及对数据来源、数据规模和类型、数据采集和存储方式等方面；而二级市场下的数据产品登记则包括数据产品的详细描述、数据加工和分析的方法、数据产品的使用案例，以及交易历史和市场定价评估等方面。前者体现数据资源的内部使用和为数据产品的开发提供基础的功能价值，后者更侧重于数据资源商业化和数据产品市场化，集中在数据产品交易、定价、收益分配等方面。因此二者可以从流通环节、内容属性和功能效益等方面进行界定。在流通环节上，数据资源登记可视为数据产品登记的前置步骤，一旦数据资源在登记平台上完成登记，则可能被进一步开发成多个数据产品，或者直接进入交易市场。搭建统一登记平台，实现两级市场的互联互通，有助于简化登记流程，避免信息重复输入。从内容属性来看，数据资源登记涵盖了数据权属的全面内容，记录了数据资源的详细信息、持有者身份以及使用权和经营权的转让情况；数据产品登记则专注于明确数据产品的使用权和经营权，并提供数据产品的溯源信息，包括使用权和经营权的主体信息以及所依赖的数据资源。在功能效益上，数据资源登记的核心作用是确立数据资源的持有权，并为数据资产的确权和交易准入提供基础；而数据产品登记类似于软件著作权登记，其主要功能在于事实确认，虽然不直接作为权属生效的条件，但可以作为追究侵权行为的证据，为数据产品的所有者和使用者提供法律保护。
再次，基于二分法的数据市场分级模式，可围绕数据许可、变更、转让和注销登记等设立产权登记配套制度，进而优化和推动数据市场分级分类管理。数据许可登记应允许数据权利人通过授权许可，将数据资源的加工使用权或数据要素的经营权赋予被许可人，并要求提交许可登记申请书及相关合同协议。数据变更登记应为登记内容的更新或更正提供途径，要求申请人提交变更登记申请表和相应的佐证材料。数据转让登记则应对数据权利人变更时的权利转移进行规范，要求受让人提交转让登记申请表及相关合同协议。数据注销登记应为数据权利的终止提供明确的程序，要求申请人提交注销登记申请表和权利灭失的佐证信息。数据资源和数据产品的二分法登记模式为数据市场提供了一个清晰的分类和管理架构，而数据登记配套制度则为这一架构的具体实施提供了必要的工具和流程。数据资源登记的核心在于确认和记录数据的初始所有权和其基本属性，为数据市场的一级市场奠定了权利基础。与之相对，数据产品登记则专注于记录数据资源经过加工和整合后形成的具有商业价值的数据集合，这是二级市场的关键组成部分。数据许可登记作为配套制度之一，允许数据权利人通过正式的授权过程，将数据资源的使用权或数据产品的经营权合法地转移给被许可人，这不仅促进了数据的流通和利用，而且确保了这种转移在法律框架内的透明性和正规性。数据变更登记则为数据权利的调整和更新提供了灵活性，无论是数据内容的更新还是权利人信息的变更，都能得到及时的法律认可。数据转让登记进一步确保了数据权利在权利人之间转移时的合法性和明确性，无论是因为交易、赠与还是其他原因，转让登记都保障了数据权利的连续性和稳定性。数据注销登记则为数据权利的终止提供了规范的程序，当数据权利人不再拥有或无法继续经营数据时，通过注销登记，可以确保相关权利得到合法终止，从而避免权利滥用。这些配套制度与二分法登记模式之间的关系是相互依存和互为补充的。二分法模式提供了一个明确的分类框架，明确了不同类型数据的权利归属和登记要求，而配套制度则为数据权利的具体实施和管理提供了详细的操作流程和法律支持。基于此，可以更有效地实现数据权利的确立、保护、流转和终止，推动数据市场的分级分类管理，促进数据资源的合理配置和数据产品的高效利用，同时也为数据市场的参与者提供了明确的权利预期和法律保障，增强了数据市场的整体透明度和信任度。
最后，为避免各级市场下的数据要素出现同数同类申请多个登记的情形，可结合登记审查管理机制、事后登记变动与异议机制予以缓和。前者可围绕登记账户管理、登记信息管理、登记证书管理、数据登记薄管理，形成四位一体的管理模式，确保数据资源或数据产品由登记机构配发唯一账户编码，设立统一登记薄。后者具体包括利用登记许可、登记变更、登记转让等配套制度，使得数据要素因交易而发生的权利流转得到认可。而异议机制则分别在公示期内和公示期届满后，赋予异议人在发现有多个同类数据要素登记且权利受到侵害时，得以寻求权利救济。
数据产权登记是对数据“确权”的先行先试，是数据市场化配置改革的重要支撑，是对数据合法合规的审验，亦是对数据交易流通的促进。各地在登记模式选择上所呈现的探索性、创造性为我国数据登记制度构建提供了实践范式和宝贵经验，但全国数据登记的统一管理的缺位，也为数据产权制度构建和实践工作埋下隐患。因而，有必要构建数据市场统一登记制度，将数据登记工作开展的开放化路径朝向更较规范化的集中管理路径，并围绕“六统一”要件实行全国数据统一登记管理，从而遏制数据“野蛮生长”。同时基于市场交易的场景化演绎下的数据生产和流通使用价值链，可采用数据市场分级、数据登记内容分类的二分法路径。以登记类型划分为一级市场下的数据资源登记和二级市场下的数据要素登记，进一步优化数据市场分级分类管理，为我国数据产权登记制度的发展提供全新的探索模式。
张素华，法学博士，武汉大学法学院教授，武汉大学网络治理研究院数据法治研究中心主任，主要研究方向为数据法。
邓鹏，民商法学专业博士研究生，武汉大学网络治理研究院数据法治研究中心研究员，主要研究方向为数据法。